吴松：PPP项目回到产业化思路上来
日期：2016-06-06 来源：中国经济导报
中联民族产业研究院学术委员会研究员吴松接受中国经济导报社的专访
近日，国家发展改革委和财政部联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（以下简称《通知》）提出稳妥有序推进PPP工作、着力提高PPP项目融资效率等七项措施来提高PPP项目融资效率，切实推动PPP模式持续健康发展。
“新政最重要的目的是增加政府的公信力和提高社会资本的积极性。”财政部PPP研究院教授、中财嘉丞基金董事吴松告诉中国经济导报记者：“企业参与PPP项目与政府间应是一种契约关系，投资主体不该只借用PPP概念，把它当做一个融资平台，PPP的本意是推广低风险、低收益率的公益项目。”
“种下梧桐树，引得凤凰来。那么如果有市场上各地都有大量的梧桐树，凤凰去哪家呢？”吴松强调，我国目前真正的PPP项目落地并不多，地区的发展不能只想着引入几个PPP项目就完事了，而是要回到产业调整优化的思路上来。吴松还表示，要提高PPP项目的推进效率，需要研究合适的退出机制以及系统培训PPP投资者的专业性。
新政强调提高融资效率绝变相融资杜
《通知》强调，要着力提高PPP项目融资效率。各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接，推动中央和地方联动，优化PPP项目融资环境，降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。
财政部PPP中心副主任王宁表示：“一季度入库PPP项目7721个，总投资8.78万亿元，PPP成为各地稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。”
据了解，第三批PPP示范项目将于近期公布，项目总投资额有望达6000亿元。此外，国家发展改革委、交通部日前联合印发的《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》也提出，2016年~2018年，拟推进铁路、公路、水路、机场、城市轨道交通项目303项，涉及项目总投资约4.7万亿元，其中蕴藏巨大的PPP模式运作空间。专家预计，近期国务院民间投资督察加上进一步完善政策扶持，下半年有望迎来一波PPP项目落地高峰。
《通知》称，要扎实做好PPP项目前期工作。要加强项目可行性研究，充分论证、科学决策，确保合理有效地提供公共产品和服务。项目决策后，选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目，依法选择社会资本方，加快前期工作。
“各地要稳妥有序推进PPP工作，进一步加强协调配合，扎实做好PPP项目前期工作，强化监督管理，加强PPP项目信息公开。”国家发展改革委有关负责人表示，各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理，并依法加强项目合同审核与管理，加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。
PPP旨在鼓励低回报率的公益项目
“一个地区的发展要靠产业结构优化，而不是只想着靠引入几个PPP项目就完成了。”吴松分析：“PPP本质是公益项目，适用于经济发达、信用度高的地区，这样才能引入民间资本进来。因为PPP项目收益已经比社会项目收益低很多了，再没有政府公信力，单靠国企能撑到什么时候呢?”这是针对近期民间投资增速有所回落的回应。
今年1季度，民间投资增速从2015年的10.1％持续下滑到5.7％，下滑幅度较大，显示出民间投资意愿低迷。国家发展改革委相关人士指出，“虽然政府主导的投资可在短期内发挥逆周期调节作用，但只有民间投资真正稳定才是投资企稳的最终决定因素。必须采取有力措施，推动相关政策落地，进一步放宽准入，打造公平营商环境，促进民间投资回稳向好。”
不久前，国家发展改革委召开电视电话会议，部署促进民间投资培育新动能发展新经济。会议认为，投资在经济增长当中依然起关键性作用。例如通过特许经营，通过PPP的方式，来吸引各种社会投资，让投资在经济增长当中发挥关键性作用。业内人士认为，PPP是未来国家力推的方向，通过PPP去投资需要做好与产业无缝对接，不要造成资源浪费。
《通知》指出，各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。业内人士认为，PPP落地率低、民资参与度不高，根源在于相关项目多为公共性和公益性，未来收益存在较大不确定。
据了解，今年财政部与环保部曾联合发文推进诸多促进水污染防治PPP项目的鼓励措施。要求地方各级财政部门要统筹运用水污染防治专项等相关资金，对PPP项目予以适度政策倾斜，并将水污染防治PPP项目有关财政资金纳入中期财政规划管理。中国社科院财贸所研究员张德勇表示，财政之所以对水污染防治PPP项目予以政策倾斜并对其采取各种补偿手段，主要是因为该项目目前对于民营资本设置的隐形门槛较高，因此降低门槛，对项目予以财政倾斜可以更好地引入社会资本，从而避免了政府“一头热”的尴尬。
同时，PPP项目库也应多注重帮助地方发展产业经济。“社会资本是浮躁的，也就是逐利的，低回报率不会吸引到真正的民企。”吴松解释：“政府在发放PPP项目的时候，也不能只注重基础设施建设，要通过合理设立PPP项目库去帮助地方完善产业结构，放眼未来的发展。”
相关部委应携手发力
值得关注的是，《通知》还提出，各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。
对此，业内人士指出，财政部和国家发展改革委两个部门联合发文，并在《通知》中明确部门加强协调配合，这也说明了旨在形成政策合力。“两部委在PPP推行上一直都是协作的关系，而非两者有所先后。”吴松认为：“国家发展改革委在项目审批上更专业，更希望大量投资能落地，而财政部在放款上比较谨慎，这都是一种良好的协作态度。未来两部委还应当与国资委加强沟通，对企业进入PPP项目增加更多的政策保障。”
长期来看，建立合理的投资回报机制，尤其是推动PPP立法，成为调动民间资本、社会资金参与PPP项目积极性的关键所在。财政部此前表示，要进一步完善法律制度和政策扶持体系，尽快设立中国PPP引导基金，由中央财政出资，吸引市场主体共同参与，提高项目融资的可获得性。
而专家亦表示，PPP立法应当重点规范包括合作主体、合作方式、合作领域、政府及社会资本的责权利、合作协议性质、合作程序等内容。
中国PPP研究院院长贾康指出：“PPP立法应当从中央到地方、从政府到企业大力推广以提高参与者的积极性。”