耿焱：让非公有制经济助力市政公用建设

日期：2016-03-10       来源：中国改革报

   —— 专访南昌大学公共管理学院名誉院长、知名教授耿焱

   写在前面：城市供水、污水处理、城镇燃气、城镇供热、市政管道、公共交通、环境卫生、园林绿化等与百姓日常生活息息相关，这些公用事业的改革与发展不仅是百姓生活质量和幸福指数提升的基础，也是政府为民服务的体现。当前，在中央治国理政新理念新思想新战略背景下，对我国市政公用建设市场化改革进行探析和研究显得尤为重要。

   □ 本报记者 王 志 宋若铭

   今年全国两会在亿万人民的热切期待中拉开帷幕。国务院总理李克强在政府工作报告中指出：“更好激发非公有制经济活力。大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入，消除各种隐性壁垒，鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革。在项目核准、融资服务、财税政策、土地使用等方面一视同仁。依法平等保护各种所有制经济产权，严肃查处侵犯非公有制企业及非公有制经济人士合法权益的行为，营造公平、公正、透明、稳定的法治环境，促进各类企业各展其长、共同发展。”

   如何让非公有制经济助力我国市政公用建设？3月6日，本报记者专程由北京赶赴南昌，采访了南昌大学公共管理学院名誉院长、知名教授耿焱。

   放宽市场准入提高非公有制经济参与的积极性

   记者：随着全面推进城镇化建设的步伐加快，非公有制经济在市政公用建设的市场化改革进程中，将扮演什么样的角色？

   耿焱：在我国的经济建设架构中，政府已陆续放宽了市政公用等多领域的市场准入。非公有制经济不但可以参与到城镇化建设中，社会资本通过PPP模式参与市政工程建设还得到政府的鼓励。李克强总理在政府报告中曾明确指出，“大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入，消除各种隐性壁垒，鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革。”这表明了政府对非公有制经济的重视与支持。特别是党的十八大以来，政府不但为非公经济发展营造了良好的政策环境，也为非公经济发展提供了更大空间。如政府鼓励社会资本、外国资本等非公有制资本采取独资、合资、合作等多种形式来参与市政公用设施的建设与运营，以形成多元化的投资结构。

   加强诚信建设营造公平公正透明稳定的法治环境

   记者：在采访中发现，一些地方政府在推进非公有制参与市政公用建设的过程中，出现了招商成本高、后期兑现承诺难等问题。这些问题如何解决？

   耿焱：在推进非公有制参与市政公用建设的过程中，需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。其项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

   地方政府应理性对待PPP，对于哪些项目适合做PPP要有清晰的认知。不断提升所推出的PPP项目的质量，以增加对社会资本的吸引力。同时，企业也应诚实守信，以切实保障百姓的安全和利益为第一要务。

   只有这样，才能像李克强总理在政府工作报告中所指出的那样，“依法平等保护各种所有制经济产权，严肃查处侵犯非公有制企业及非公有制经济人士合法权益的行为，营造公平、公正、透明、稳定的法治环境，促进各类企业各展其长、共同发展”。

   记者：您能否就目前市政公用建设过程中存在的问题，为我们做个例分析。

   耿焱：不久前，我在《中国经营网》上看到一篇有关市政公用建设领域市场化改革方面的报道。该报道称，10多年前，山东省青岛市为解决市民“缴费难”，设立了公用事业收费服务中心，代替市政公用企业代抄收水费、燃气费等。但多年来，由于收费中心与企业在收费权的权责利方面界定得还不够清晰，出现了投资企业经济利益受到损失的现象。因此，处理好政府和市场的关系，关键在于政府转变职能，划清政府和市场的界限，深化权力清单、责任清单管理，通过简政放权、依法行政，激发市场活力，促进市政公用领域的供应侧改革。

   记者：在非公有制资本参与市政公用建设和管理的过程中，政府应该如何做到诚实守信？

   耿焱：首先，政府要有风险意识。在与企业合作中，要以民生为第一出发点，把国家利益、老百姓的利益放在第一位，不能盲目承诺，否则会导致或者履约成本过高，或者失信于企业。其次，政府要加强法治建设，依法办事、依合同办事，讲求诚信、要有契约精神。再次，政府要建立完善监管和制约机制，让国家政策和项目合作落到实处，降低项目风险。

   在城市的经营和管理中，与市政公用建设相类似、可资借鉴的案例很多。比如，河北省廊坊市固安工业园区的建设，正是得益于政府和社会资本合作的“PPP”模式，通过划清政府与企业的职责边界，实现了政府、企业、社会多赢的效果。

   在两者的分工上，河北固安县政府主导重大决策、组织制定规划、确定标准规范、提供政策支持；华夏幸福公司作为投资及开发主体，全权负责园区的开发建设业务，二者职责明晰，守诺践约，不但将诚信建设落到了实处，也获得了社会资本的丰厚回报。

   探索管放结合创新政府管理新模式

   记者：李克强总理在政府工作报告中指出，推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展。那么，在倡导简政放权的新形势下，放权与管制之间的“度”如何把握？

   耿焱：市场的开放和限制是相对的，市政公用事业和市政公用建设也是两回事。我认为，在开放和限制的原则上，应该坚持公用事业由政府主导，把公用建设交给市场。

   开放市场也是有度的。西方国家在推行市场化改革的进程中，曾有过血的教训。比如：英国将监狱交给了私人企业去经营。企业为了获利，克扣服刑人员的伙食费，引发了群体性事件。在开放市场的过程中，过度市场化是行不通的。

   当市场化的脚步走入市政公共领域，政府的职能将逐渐从公用服务的生产者、提供者的角色，转移到决策者、监管者以及市场公平竞争环境的创造者。

   其中，“放”，要开放市场；“管”，要严格监管。“管放结合”的举措不止对经济发展方面有促进的作用，而且还可以增强市场主体和社会主体的主动性和创造性，为社会民众提供更多的就业机会。同时，通过管放结合，还可以创新公共服务提供方式，使民众可以得到更好优质的公共服务，进而实现向服务型政府的转变。这不仅是现阶段我们进行经济治理工作的一个重心，也是我国市政公用建设改革发展的一个必然方向。